Khi bà Shaikha Al Nuaimi nhậm chức Tổng thư ký thứ bảy của UN Tourism vào ngày 1 tháng 1 năm 2026, bà đã tiếp quản một tổ chức đang trong giai đoạn chuyển đổi. Cơ quan này, trước đây được gọi là Tổ chức Du lịch Thế giới của Liên Hợp Quốc, đã hoàn tất việc đổi tên thành “UN Tourism” vào năm 2024, nhằm thể hiện vai trò rộng hơn và mang tính hoạt động hơn trong hệ thống đa phương. Chính quyền mới hiện đang đối mặt với một chương trình nghị sự đầy thách thức: thích ứng với biến đổi khí hậu, khả năng phục hồi của ngành du lịch, chuyển đổi số, đầu tư bền vững, trí tuệ nhân tạo, chuyển đổi lực lượng lao động và tiếp tục mở rộng mạng lưới văn phòng khu vực của tổ chức.
Tuy nhiên, trong số những ưu tiên này lại tồn tại một câu hỏi mang tính cấu trúc chưa bao giờ được giải quyết triệt để trong quản trị du lịch toàn cầu: về mặt thể chế, các quốc đảo và vùng lãnh thổ nhỏ trên thế giới thuộc về đâu?
Trong ba thập kỷ qua, các cuộc tranh luận quốc tế chủ yếu tiếp cận vấn đề này thông qua khuôn khổ của các Quốc đảo nhỏ đang phát triển — nhóm SIDS được Liên Hợp Quốc công nhận. Những mối lo ngại này quen thuộc và chính đáng: dễ bị tổn thương trước biến đổi khí hậu, kinh tế khó khăn, cô lập về địa lý, nguồn tài nguyên hạn hẹp, phụ thuộc vào nhập khẩu và phụ thuộc nhiều vào du lịch. Nhưng cuộc thảo luận vẫn chưa hoàn chỉnh. Thực tế về tình trạng cô lập đảo quốc còn vượt xa danh sách SIDS.
Đại gia đình các quốc đảo và vùng lãnh thổ nhỏ trải rộng khắp mọi lưu vực đại dương và mọi loại hình phát triển. Nó bao gồm các quốc gia có chủ quyền như Malta, Iceland, Cyprus, Mauritius và Seychelles, nhưng cũng bao gồm các vùng lãnh thổ tự trị và liên kết như Madeira, Azores, Polynesia thuộc Pháp, New Caledonia, Quần đảo Faroe, Åland, Réunion, Bermuda, và hàng chục vùng lãnh thổ khác được đại diện thông qua cấu trúc thành viên Liên kết và Cộng tác của UN Tourism.
Một số quốc gia giàu có. Một số khác vẫn phụ thuộc rất nhiều vào viện trợ. Một số là các quốc gia có chủ quyền hoàn toàn, số khác lại được hưởng các mức độ tự chủ khác nhau dưới sự cai trị của các cường quốc chính quốc. Tuy nhiên, tất cả đều chia sẻ một đặc điểm cấu trúc quan trọng mà không nền kinh tế nào trên lục địa nào trải nghiệm ở dạng tương tự: tính biệt lập.
Tính biệt lập như một điều kiện kinh tế
Du lịch là minh họa rõ ràng nhất cho tình trạng chung đó.
Ít có lĩnh vực kinh tế nào trên thế giới lại tập trung mạnh mẽ vào một ngành duy nhất như vậy. Tại Maldives và Seychelles, du lịch chiếm gần một nửa GDP. Tại Malta, Madeira và Mauritius, nó là trụ cột chính của thu nhập quốc gia và việc làm. Tại Síp, du lịch vẫn là một trong những ngành xuất khẩu chủ đạo. Tại Polynesia thuộc Pháp, du lịch và kết nối hàng không là những động lực kinh tế sống còn. Ngay cả Iceland - thường được nhìn nhận qua lăng kính thịnh vượng của các nước Bắc Âu tiên tiến - cũng đã trở nên phụ thuộc rất nhiều vào dòng chảy du lịch quốc tế trong thập kỷ qua.
Sự phụ thuộc này tồn tại ở cả các nước phát triển và đang phát triển. Một nền kinh tế nghỉ dưỡng cao cấp ở Ấn Độ Dương và một quốc đảo châu Âu có thu nhập cao vẫn dễ bị tổn thương trước nhiều cú sốc bên ngoài giống nhau: giảm tuyến bay, biến động giá nhiên liệu, gián đoạn thị trường du lịch tàu biển, thiệt hại cơ sở hạ tầng do biến đổi khí hậu, thiếu hụt lao động, lạm phát chuỗi cung ứng và áp lực du lịch quá tải.
Đại dịch COVID-19 đã phơi bày thực tế này một cách rõ ràng nhất. Các nền kinh tế đảo nhỏ đã trải qua một số đợt sụp đổ du lịch nghiêm trọng nhất trên toàn thế giới vì các hạn chế về di chuyển ngay lập tức dẫn đến sự suy giảm kinh tế quốc gia. Quá trình phục hồi cũng không đồng đều và phụ thuộc rất nhiều vào việc khôi phục vận tải hàng không và kết nối hàng hải - những yếu tố phụ thuộc mang tính cấu trúc đặc thù về cường độ.
Mặc dù vậy, hiện không có cơ chế thể chế chuyên biệt nào tồn tại trong phạm vi này. Liên Hợp Quốc Du lịch nhằm giải quyết các nền kinh tế đảo quốc như một phạm trù toàn cầu thống nhất.
Một điểm mù trong quản trị du lịch toàn cầu
Cơ cấu hoạt động của UN Tourism vẫn được tổ chức theo logic châu lục. Tổ chức này duy trì sáu Ủy ban Khu vực bao gồm Châu Phi, Châu Mỹ, Đông Á và Thái Bình Dương, Châu Âu, Trung Đông và Nam Á. Song song đó, mạng lưới văn phòng hoạt động của tổ chức này cũng liên tục được mở rộng:
- Văn phòng hỗ trợ khu vực châu Á - Thái Bình Dương đặt tại Nara từ năm 1995;
- Văn phòng khu vực Trung Đông đặt tại Riyadh từ năm 2021;
- Văn phòng khu vực châu Mỹ sắp được thành lập tại Rio de Janeiro;
- Các cuộc đàm phán về việc thành lập Văn phòng khu vực châu Phi tại Marrakech đang diễn ra.
Mọi khu vực địa lý trên thế giới đều có một điểm tựa vững chắc trong hệ thống du lịch của Liên Hợp Quốc — ngoại trừ các đảo.
Vấn đề nằm ở cấu trúc. Các quốc đảo và vùng lãnh thổ nhỏ nằm rải rác khắp các ủy ban khu vực. Các đảo Caribbean thuộc châu Mỹ; các đảo Ấn Độ Dương thuộc châu Phi; các đảo Địa Trung Hải thuộc châu Âu; các đảo Thái Bình Dương thuộc Đông Á và Thái Bình Dương. Kết quả là, các vấn đề đặc thù của tình trạng đảo quốc bị phân mảnh trong các cấu trúc hành chính được thiết kế chủ yếu dựa trên các ưu tiên của lục địa.
Hậu quả không chỉ mang tính biểu tượng. Nó ảnh hưởng đến thiết kế chương trình, tạo điều kiện thuận lợi cho đầu tư, thu thập dữ liệu, lập kế hoạch ứng phó, ứng phó khủng hoảng, chính sách kết nối, phát triển nguồn nhân lực và sự đại diện trong các cuộc tranh luận về du lịch toàn cầu.
Hiện nay, trong khuôn khổ Du lịch Liên Hợp Quốc, không có bàn làm việc chuyên trách, văn phòng chuyên đề hay cơ chế phối hợp thường trực nào dành riêng cho các nền kinh tế du lịch đảo nhỏ nói chung.
Những hạn chế của khuôn khổ SIDS
Việc thiếu vắng một cấu trúc như vậy đặc biệt đáng chú ý bởi vì các hòn đảo nhỏ đã chiếm vị trí trung tâm trong các cuộc tranh luận về phát triển bền vững của Liên Hợp Quốc trong nhiều thập kỷ.
Quỹ đạo đã được xác định rõ ràng:
- Chương trình hành động Barbados năm 1994;
- Chiến lược Mauritius năm 2005;
- Lộ trình SAMOA năm 2014;
- và gần đây nhất là Chương trình nghị sự Antigua và Barbuda 2024 dành cho các quốc đảo nhỏ đang phát triển (ABAS).
Du lịch luôn là trụ cột xuyên suốt trong tất cả các khuôn khổ này. Tuy nhiên, cấu trúc thể chế được xây dựng xung quanh chúng vẫn gắn bó chặt chẽ với phân loại SIDS (các quốc đảo nhỏ đang phát triển).
Sự khác biệt đó rất quan trọng.
Khái niệm "các quốc đảo nhỏ đang phát triển" (SIDS) được tạo ra chủ yếu trong bối cảnh chính sách phát triển. Nó tập trung vào tính dễ tổn thương liên quan đến những hạn chế trong phát triển. Tuy nhiên, nhiều vùng lãnh thổ và quốc gia đảo trải qua thực tế cấu trúc của tình trạng cô lập về mặt địa lý lại không được xếp vào nhóm các quốc đảo đang phát triển. Malta và Iceland không phải là SIDS. Quần đảo Faroe, Åland, Bermuda hay Madeira cũng vậy. Tuy nhiên, ngành du lịch của họ cũng phải đối mặt với nhiều hạn chế về mặt địa lý và hoạt động tương tự.
Do đó, khuôn khổ hiện tại để lại hai lỗ hổng song song:
- Các quốc đảo nhỏ đang phát triển vẫn thiếu một cơ chế hoạt động thường trực cho du lịch trong khuôn khổ Du lịch của Liên Hợp Quốc.
- Các nền kinh tế đảo không thuộc nhóm SIDS vẫn hoàn toàn nằm ngoài bất kỳ khuôn khổ du lịch đa phương chuyên biệt nào.
Điều này tạo ra một nghịch lý. Các nền kinh tế phụ thuộc nhiều nhất vào du lịch trên thế giới có chung các điều kiện cấu trúc nhưng vẫn bị phân mảnh về mặt thể chế vì các phân loại hành chính không phù hợp với thực tế du lịch.
Các hòn đảo như những phòng thí nghiệm của du lịch toàn cầu
Các hòn đảo nhỏ không phải là những nhân tố thứ yếu trong ngành du lịch thế giới. Trên nhiều phương diện, chúng từ lâu đã đóng vai trò như những phòng thí nghiệm cho sự đổi mới trong du lịch.
Các điểm đến trên đảo được tiên phong:
- mô hình khu nghỉ dưỡng tích hợp;
- chiến lược xây dựng thương hiệu điểm đến;
- phát triển du lịch tàu biển;
- du lịch bảo tồn biển;
- Các chính sách thích ứng với biến đổi khí hậu cho ngành du lịch;
- Chứng nhận ngành khách sạn bền vững;
- Lập kế hoạch du lịch hướng đến khả năng phục hồi.
Các nhà lãnh đạo đảo cũng đóng vai trò quan trọng trong ngoại giao du lịch quốc tế.
Alain St Ange đã trở thành một trong những nhà ngoại giao du lịch được quốc tế công nhận nhất của khu vực Ấn Độ Dương và châu Phi, đồng thời là một ứng cử viên hàng đầu trong cuộc bầu cử năm 2017. UNWTO Bầu cử Tổng thư ký.
Năm 2018, Edmund Bartlett thành lập Trung tâm Quản lý Khủng hoảng và Khả năng Phục hồi Du lịch Toàn cầu tại Đại học Tây Ấn, góp phần đưa khả năng phục hồi trở thành trọng tâm của quản trị du lịch toàn cầu. Sáng kiến này cuối cùng đã góp phần giúp Liên Hợp Quốc công nhận ngày 17 tháng 2 là Ngày Khả năng Phục hồi Du lịch Toàn cầu vào năm 2023.
Trên khắp các khu vực Thái Bình Dương, Caribe, Địa Trung Hải và Ấn Độ Dương, các chuyên gia về đảo đang dẫn dắt các trường đào tạo về ngành khách sạn, các viện nghiên cứu về khả năng phục hồi, các tổ chức quản lý điểm đến và các chương trình nghiên cứu về du lịch khí hậu.
Chuyên môn đã có. Tính chính đáng đã có. Động lực chính trị đã có.
Điều chưa tồn tại là cơ chế thể chế có khả năng kết nối những nỗ lực phân tán này thành một nền tảng toàn cầu bền vững.
Các điểm yếu cấu trúc chung
Lý lẽ ủng hộ một khuôn khổ thống nhất cho các đảo không phải là vấn đề văn hóa hay địa lý; mà là vấn đề cấu trúc.
Tính dễ bị tổn thương do khí hậu
Không có loại hình kinh tế du lịch nào dễ bị ảnh hưởng bởi biến đổi khí hậu hơn các hòn đảo nhỏ.
Mực nước biển dâng cao đe dọa các đảo san hô thấp ở Maldives và Kiribati. Hiện tượng tẩy trắng san hô làm suy yếu hệ sinh thái du lịch biển từ vùng biển Caribbean đến Thái Bình Dương. Các cơn bão cực đoan ngày càng gây thiệt hại cho cơ sở hạ tầng trên khắp các điểm đến đảo. Tình trạng khan hiếm nước ảnh hưởng đến cả các đảo Địa Trung Hải và Đại Tây Dương. Sự tan chảy của các sông băng đang làm thay đổi cảnh quan du lịch của Iceland.
Các khu vực địa lý khác nhau trải nghiệm những biểu hiện khác nhau của biến đổi khí hậu, nhưng tất cả đều đối mặt với tình trạng dễ bị tổn thương gia tăng do quy mô lãnh thổ hạn chế và sự tập trung kinh tế.
Sự phụ thuộc vào kết nối
Các nền kinh tế lục địa thường có thể bù đắp sự sụt giảm các tuyến vận tải thông qua các hành lang giao thông thay thế. Các đảo thì không thể.
Việc hủy bỏ một tuyến bay duy nhất có thể ảnh hưởng đồng thời đến doanh thu du lịch quốc gia, sự di chuyển lao động, chuỗi cung ứng và dòng vốn đầu tư. Chi phí vận chuyển hàng hóa đường biển ảnh hưởng không cân xứng đến các đảo vì hầu hết mọi yếu tố đầu vào của ngành du lịch — thực phẩm, vật liệu xây dựng, nhiên liệu, công nghệ — đều phụ thuộc vào logistics nhập khẩu.
Điều này tạo ra sự mong manh mang tính hệ thống chưa từng có trong các nền kinh tế du lịch lục địa.
Chảy máu nguồn nhân lực
Các thị trường lao động nhỏ gặp khó khăn trong việc giữ chân lao động lành nghề. Các chuyên gia du lịch thường di cư đến các nền kinh tế lớn hơn, nơi cung cấp mức lương cao hơn và nhiều cơ hội nghề nghiệp hơn.
Thách thức này trải rộng cả các đảo đang phát triển và đã phát triển. Các quốc gia vùng Caribbean đối mặt với tình trạng chảy máu chất xám trong ngành du lịch sang Bắc Mỹ. Các đảo thuộc châu Âu đối mặt với tình trạng già hóa dân số và thiếu hụt lao động. Các đảo Thái Bình Dương mất đi những lao động du lịch được đào tạo bài bản sang Úc và New Zealand.
Liên Hợp Quốc đã tán thành chương trình Làng quê kiểu nông thôn như một mô hình kinh doanh bền vững và chia sẻ nó thông qua mạng lưới của họ. Văn phòng Liên Hợp Quốc dành cho các quốc đảo nhỏ này sẽ được hoan nghênh và hiện nay chúng ta cần sự hỗ trợ cho Mạng lưới Du lịch Cộng đồng Jamaica và vùng Caribbean với đối tác là Viện Hòa bình thông qua Du lịch Quốc tế cùng với IIPT Caribbean. Do đó, chúng tôi ủng hộ việc thành lập văn phòng Liên Hợp Quốc dành cho các quốc đảo nhỏ này, điều này là rất cần thiết.